|  |
РЕШЕНИЕ Красноярского краевого суда от 19.10.2000
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ, НЕДЕЙСТВУЮЩИМ И НЕ ПОДЛЕЖАЩИМ ПРИМЕНЕНИЮ П. 5 СТ. 90 УСТАВА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ В ЧАСТИ, ЧТО ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ЗАКОНОПРОЕКТАМ МОЖЕТ БЫТЬ ДАНО РУКОВОДИТЕЛЕМ ФИНАНСОВОГО ОРГАНА АДМИНИСТРАЦИИ КРАЯ ПО ПОРУЧЕНИЮ ГУБЕРНАТОРА КРАЯ>
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Определением Верховного Суда РФ от 16.01.2001 № 53Г00-15 данное решение оставлено без изменения.
КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 19 октября 2000 года
Именем Российской Федерации 19 октября 2000 г. Красноярский краевой суд в г. Красноярске в составе:
председательствующего Деминой С.Е.
с участием прокурора Басова Л.Ю.
при секретаре Белявцевой Е.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации в интересах общества и государства о признании противоречащими федеральному законодательству положений Устава Красноярского края,
установил:
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением в интересах общества и государства о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п. 1 "ж" ст. 29 и п. 5 ст. 90 Устава Красноярского края, принятого Законодательным Собранием Красноярского края 26 июня 1996 г.
Свои требования прокурор мотивировал тем, что в соответствии с федеральным законодательством правовое регулирование природопользования находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Порядок предоставления и изъятия земельных участков определен Земельным кодексом РФ, т.е. Российская Федерация федеральным законом отнесла регулирование данного вопроса к своему ведению. Данный порядок подлежит изменению исключительно федеральными нормативными актами. Установление порядка предоставления, изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и краевого значения посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием Красноярского края, как это указано в п. 1 "ж" ст. 29 Устава Красноярского края, нарушает предусмотренные ст. 1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 г. принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации - верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок использования иных природных ресурсов также установлен федеральным законодательством: Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Законом РФ "О недрах", Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Указание в данном пункте статьи Устава края на установление порядка использования иных природных ресурсов посредством законов края, также противоречит федеральному законодательству.
Также прокурор полагает, что п. 5 ст. 90 Устава Красноярского края согласно которому не принимаются к рассмотрению законопроекты, предполагающие увеличение краевых расходов и сокращения краевых доходов без заключения по ним, данного Губернатором края либо по его поручению руководителем финансового органа администрации края, противоречит п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.
Кроме того, прокурор просит обязать Законодательное Собрание Красноярского края опубликовать в официальном печатном издании Красноярского края сообщение о результате рассмотрения настоящего заявления.
В судебном заседании прокурор Басов Л.Ю. вышеуказанные требования поддержал частично и просил признать противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению п. 1 "ж" ст. 29 Устава Красноярского края в части указания об осуществлении установления порядка использования иных природных ресурсов посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием края по приведенным выше основаниям. Поскольку компетенция в сфере регулирования земельных отношений не распределена в настоящее время федеральным законодательством, то субъекты Российской Федерации вправе по данному вопросу осуществлять собственное правовое регулирование, следовательно, указание в п. 1 "ж" ст. 29 Устава края на осуществление установления порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и краевого значения посредством законов края, не противоречит федеральному законодательству.
В части оспаривания п. 5 ст. 90 Устава края прокурор уточнил свои требования и просил признать его противоречащим федеральному законодательству, поскольку Губернатору края не представлено право вносить представления по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и расширены его полномочия по предоставлению права руководителю финансового органа администрации края давать заключение по этим законопроектам.
Также просил сообщение о результате рассмотрения настоящего заявления опубликовать в газете "Красноярский рабочий".
Законодательное Собрание края и администрация Красноярского края с заявлением прокурора не согласились, ссылаясь на то, что вопросы природопользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации полномочны регулировать вопросы совместного ведения. Оспариваемое положение п. 1 "ж" ст. 29 Устава Красноярского края устанавливает компетенцию законодательного органа края в сфере регулирования земельных отношений и порядка использования иных природных ресурсов. Такое установление полномочий не противоречит федеральному законодательству, поскольку субъекты Российской Федерации вправе принимать в обозначенных рамках законы, устанавливающие порядок использования данного вида природных ресурсов. Распределение компетенции в сфере регулирования земельных отношений гл. 2 и 3 Земельного кодекса РФ, в настоящее время не действует, другой федеральный закон по вопросам разграничения компетенции в области земельных отношений не принят. Следовательно, до принятия федерального закона субъекты Российской Федерации вправе по данному вопросу осуществлять собственное правовое регулирование.
Также считают, что оспариваемое прокурором положение п. 5 ст. 90 Устава края не противоречит п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку не содержит положений, исключающих правил данной статьи или несовместимых с ним. Наличие принципа рассмотрения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, не лишает субъекта Российской Федерации права в рамках, определенных данным принципом, более детально регламентировать законодательный процесс на своем уровне.
Кроме того, полагают, что требования предъявлены прокурором в нарушение ст. 30 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку ущемляют вытекающее из данной норы право субъектов Российской Федерации на приведение своего законодательства в соответствие с данным Федеральным законом в течение двухлетнего периода, который не истек.
Законодательное Собрание края не согласно с заявлением и в части требования прокурора о возложении на них обязанности опубликовать в официальном печатном издании Красноярского края сообщение о результате рассмотрения настоящего заявления, поскольку данное требование не основано на законе.
В судебном заседании представители администрации Красноярского края Пешкова О.А., выступающая по доверенности № 1-03742 от 30.12.99 г., Полева Е.А., выступающая по доверенности № 1-03744 от 30.12.99 г., представитель Законодательного Собрания Красноярского края Мигаль С.М., выступающая по доверенности № 53-и-ЗС от 11.01.2000 г. указанные позиции администрации Красноярского края и Законодательного Собрания края поддержали.
Суд, выслушав объяснения и доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, находит заявление прокурора подлежащим частичному удовлетворению.
В соответствии со ст. 72 ч. 1 "д" Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится природопользование.
Согласно ст. 76 ч. 2 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Природопользование включает земле-, водо-, лесопользование, пользование недрами земли, растительным, животным миром, атмосферным воздухом и космическим пространством.
Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает порядок и правила их использования. Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного, Водного, Лесного и других кодексов, федеральных законов "О недрах" и др. В них разграничиваются полномочия федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этими объектами природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.
Так, в соответствии со ст. 66 Водного кодекса РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов относятся: владение, пользование, распоряжение и управление водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; разработка и принятие законов, иных нормативно - правовых актов, регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 47 Лесного кодекса РФ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
Статья 1.1 ФЗ "О недрах" предусматривает, что субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.
В соответствии со ст. 2 Земельного кодекса РФ земельные отношения в РСФСР регулируются настоящим Кодексом, иным законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах компетенции.
Согласно Указу Президента РФ от 24.12.93 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" гл. 2 и 3 Земельного кодекса РФ, устанавливающие распределение компетенции в сфере регулирования земельных отношений, признаны недействующими.
Статья 12 ч. 2 ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.99 г. в таком случае предусматривает, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Однако они не охватывают соответствующие отношения в полном объеме. Заключенные в них положения получают развитие в принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 5 п. 1 "б", "н" ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
Поэтому указание в п. 1 "ж" ст. 29 Устава Красноярского края на осуществление порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального, межрегионального и краевого значения, порядка использования иных природных ресурсов посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием, не противоречит выше приведенному федеральному законодательству. Положения данного пункта статьи 29 Устава края устанавливают компетенцию законодательного органа края в сфере регулирования земельных отношений и порядка использования иных природных ресурсов в пределах полномочий субъектов Российской Федерации, предоставленных федеральными законами и не содержит иного по сравнению с федеральным законодательством порядка правового регулирования этих объектов.
Доводы прокурора о том, что оспариваемое положение Устава края устанавливает, что только посредством законов края осуществляется правовое регулирование земельных отношений и иных природных ресурсов, поэтому противоречит принципам деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации - верховенство Конституции РФ и федеральных законов, суд находит несостоятельными, поскольку ст. 13 ч. 1, 2 и ст. 15 ч. 1 и ч. 3 Устава Красноярского края предусматривают, что на территории края распространяется суверенитет Российской Федерации в пределах ее предметов ведения и полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации. Федеральные правовые акты, принимаемые в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации, имеют прямое действие на территории края.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и края край принимает в соответствии с федеральными законами Устав, законы и иные нормативные правовые акты края, а также осуществляет распорядительную и исполнительную деятельность в пределах и порядке, определенных федеральными законами и правовыми актами края. В случае противоречия нормативного правового акта, принятого по предмету совместного ведения, федеральному закону действует федеральный закон.
В соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 г. законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее четырнадцати календарных дней.
При сопоставлении п. 3 ст. 6 вышеназванного Федерального закона и оспариваемого положения п. 5 ст. 90 Устава Красноярского края, усматривается наличие противоречия между этими нормами. Так, п. 3 ст. 6 Федерального закона устанавливает, что законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации рассматриваются по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. В соответствии же с п. 5 ст. 90 оспариваемого положения Устава края, Законодательным Собранием края установлено, что не принимаются к рассмотрению законопроекты предполагающие увеличение краевых расходов или сокращение краевых доходов без заключения по ним, данного Губернатором края либо по его поручению - руководителем финансового органа администрации края.
Суд находит, что оспариваемой нормой расширены полномочия Губернатора края поскольку по вопросам, касающимся расходов, покрываемых за счет бюджета края, по его поручению может быть дано заключение руководителем финансового органа администрации края.
Поэтому в этой части п. 5 ст. 90 Устава Красноярского края подлежит признанию противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.
Доводы прокурора о том, что оспариваемый пункт Устава края противоречит федеральному законодательству и в части не представления Губернатору края права вносить представления по законопроектам предполагающим увеличение краевых расходов или сокращения доходов, суд находит необоснованными, поскольку такое право предоставлено Губернатору края п. 1 "а", "в" ст. 29 Устава Красноярского края согласно которому, по представлению Губернатора края принимается краевой бюджет, вносятся в него изменения и утверждаются отчеты о его исполнении, устанавливаются краевые налоги и сборы и иные платежи и льготы по ним, порядок их взимания.
Суд находит необоснованными и доводы администрации края и Законодательного Собрания края о том, что субъект Российской Федерации вправе более детально регламентировать законодательный процесс на своем уровне и расширить полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поскольку Устав, законы и иные нормативно правовые акты края принимаются в соответствии с федеральными законами.
Несостоятельны и доводы администрации края и Законодательного Собрания края о том, что ст. 30 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", дающая право субъектам Российской Федерации на приведение своего законодательства в соответствие с данным Федеральным законом в течение двухлетнего переходного периода, который не истек, что исключает полномочие прокурора и других лиц на обращение в этот период в суд с требованиями, основанием которых являются нормы данного Федерального закона, поскольку данные выводы противоречат ст. ст. 45, 46 Конституции РФ, в соответствии с которой право на обращение в суд не может быть ограничено, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
Не подлежит удовлетворению требование прокурора о возложении на Законодательное Собрание края обязанности опубликовать в печатном издании Красноярского края сообщение о результате рассмотрения настоящего заявления, как не основанное на законе. Сообщение о принятом по данному заявлению решении подлежит опубликованию в газете "Красноярский рабочий" по вступлении решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 194, 196 - 197, 203 ГПК РСФСР, суд
решил:
Признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 5 ст. 90 Устава Красноярского края в той части, в которой он устанавливает, что заключение по законопроектам, указанным в этом пункте может быть дано руководителем финансового органа администрации края по поручению Губернатора края.
В остальной части требований прокурора - отказать.
Сообщение о настоящем решении подлежит опубликованию в газете "Красноярский рабочий" по вступлении решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано (опротестовано) в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его вынесения в окончательной форме путем подачи жалобы или протеста в Красноярский краевой суд.
Председательствующий
С.Е.ДЕМИНА
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
